도시의 성장과 공간의 확대로 기개발지내 도시공간의 기능변화가 발생한다. 이에 따라 도심지내 공장, 군사시설, 공공시설, 학교 등 대규모 시설이 도시외곽으로 빠져나가게 되어 생기는 여유공간을 ‘이전적지’라 한다. 이전적지는 급격한 도시화와 인구구조의 변화, 시설 확장 어려움, 기존 부지의 타용도 전환시 기대되는 경제적 이윤, 산업구조의 재편, 도시 부적격시설 등의 다양한 요인으로 발생한다. 이전적지는 토지규모가 크므로 이후 개발되는 용도와 밀도에 따라 도시공간구조에 미치는 영향이 크고 이로 인한 긍정적 또는 부정적 외부요인이 발생한다. 이전적지의 기존 시설이 도시공공시설인 경우에는 지속적인 공공성 확보가 중요하며, 용도에 따라 역사적 가치를 가지기도 한다. 따라서 유동인구의 특성과 인근 공간기능의 변화, 교통여건변화 등을 고려해 이전적지의 향후 활용방안이 마련되어야 한다.

울산 지역에서도 남구 삼산 도심권에 위치한 농수산물도매시장이 시설 노후와 시장기능 활성화, 주변환경 변화에 따라 이전을 결정해 도심지내 대규모의 이전적지가 발생할 예정이나, 이전적지의 활용방안에 대한 논의는 아직 활발하지 못하다. 울산 농수산물도매시장 이전적지는 광역철도망 거점기능이 강화되고 있는 태화강역과 인접하고 도시철도 트램이 지나가는 노선에 입지해 이전적지의 적정기능 부여를 통해 울산 도심지 활성화를 기대할 수 있다. 따라서 농수산물도매시장 이전적지의 기능과 개발밀도, 건축물의 디자인, 인접지역과의 연계성 확보 등에 따라 울산 도심의 부흥과 미래발전전략이 결정된다 할 수 있다.

인근의 부산시민공원은 미군부대의 이전으로 확보된 토지를 도시공원과 역사문화시설로 활용한 도심부 대규모 이전적지 활용 사례이다. 1990년대 말부터 부대반환 운동이 추진되었고, 이전이 결정될 때까지 어떤 용도로 이용할 것인가에 대한 지역사회의 논의가 이루어져 반환이 결정된 시기에 도심공원화 활용 방향을 설정하고 세계적 수준의 시민공원 조성을 추진했다. 이전적지의 활용을 위한 대상지의 계획수립 뿐 아니라 주변지역의 발전종합계획을 함께 수립해 이전적지를 계기로 지역발전을 위한 도시전략을 추진했고, 이전적지내의 시설을 활용해 역사성을 확립하고 있다.

대규모 공공시설의 이전적지는 이전이 결정된 이후 이전적지를 활용할 시점까지 기간이 소요되므로 이전적지 활용방안에 대해 지역사회의 충분한 논의가 가능하다. 또한 이전적지는 규모가 크고, 도입기능과 개발밀도, 인근 공공기반시설의 연계 등을 통해 지역 활성화를 위한 다양한 수단을 도입할 수 있고, 지역특성을 반영한 새로운 형태의 공공시설을 확보하거나, 용도지역의 변경과 용적률 상향과 같은 수익창출에 따라 공공기여 방안과 개발이익의 재투자가 가능하다.

또한 도심지내 특히 공공시설로 활용되던 이전적지는 지역민이 함께 공유하는 공적공간으로의 가치도 중요하다. 부산의 하야리야부대 이전적지가 여러 의견수렴과 논의, 합의의 과정을 거쳐 공원으로 조성된 것은 공공공간으로의 활용가치를 가장 우선시했기 때문이다. 이전적지의 활용방안을 결정할 때에는 입지특성과 인접지역의 기능, 인구구조 등 현재의 현황을 파악하고, 향후의 교통망 및 교통수단의 변화와 도시 장기 발전전략 등 미래를 전망하며, 공공의 이용 측면에서 지역주민의 의견을 수렴하고 논의해 최종 활용방안을 도출하는 과정이 중요하다.

기개발된 지역에서 대규모의 가용공간을 확보하는 것은 매우 어렵다. 이러한 측면에서 울산 농수산물도매시장의 이전은 울산 도심을 재창조해 활력을 제고할 수 있는 좋은 기회이다. 대도시 도심으로의 기능을 더욱 견고히하고, 미래산업도시 울산의 정책방향을 반영하며, 도심지내 오픈스페이스와 융복합기능을 부여할 수 있는 활용방안 도출을 위해 향후 농수산물도매시장 이전시점까지 지역사회에서 공론화해 좋은 대안을 결정하는 활발한 논의가 필요한 시점이다.

이주영 울산연구원 도시공간연구실 연구위원·도시계획기술사